Gỡ khó phát triển năng lượng tái tạo - Bài 2: Khó khăn, vướng mắc và giải pháp khắc phục

Đến cuối năm 2020, tổng công suất nguồn điện mặt trời, điện gió đã đạt trên 17 nghìn MW, chiếm 25% tổng công suất hệ thống điện quốc gia. Tuy nhiên, trong quá trình phát triển, NLTT vẫn đang gặp nhiều khó khăn, vướng mắc; ngăn cản NLTT cạnh tranh hiệu quả với nguồn năng lượng truyền thống và cản trở việc triển khai quy mô lớn cần thiết đối với nguồn NLTT, tập trung ở 4 nhóm yếu tố: Pháp lý, tài chính, công nghệ và xã hội.

Hành lang pháp lý

Các vướng mắc, bất cập về chính sách và các quy định pháp luật hiện hành được thể hiện qua một số nội dung sau:

Thị trường NLTT cần có các chính sách và thủ tục pháp lý rõ ràng để tăng sự quan tâm của các nhà đầu tư. Các cơ quan quản lý nhà nước cần đưa ra các chính sách với các điều kiện tạo ra môi trường đầu tư ổn định và có thể dự đoán được dòng doanh thu của các dự án.

Trong khi các cơ chế hỗ trợ thời gian qua chưa đưa ra được định hướng lâu dài: Quyết định số 13/2020/QĐ-TTg ngày 06/4/2020 của Thủ tướng Chính phủ về cơ chế khuyến khích phát triển điện mặt trời quy định một số dựán điện mặt trời nối lưới và các dự án điện mặt trời mái nhà đáp ứng các điều kiện được áp dụng biểu giá hỗ trợ (giá FIT) khi đưa vào vận hành thương mại đến ngày 31/12/2020. Bộ Công thương nghiên cứu hoàn chỉnh cơ chế đấu thầu các dự án điện mặt trời để áp dụng từ năm 2021.

Như vậy, từ đầu năm 2021 đến nay, các dự án điện mặt trời không được áp dụng biểu giá FIT, trong khí cơ chế đấu thầu chưa được ban hành. Tương tự, các dự án điện gió sau ngày 1/11/2021 cũng chưa có cơ chế áp dụng.- Giá hỗ trợ (FIT) được áp dụng thống nhất trong cả nước dẫn đến hiện tượng tập trung phát triển tại các khu vực có tiềm năng kinh tế lớn (bức xạ điện mặt trời cao, tốc độ gió bình quân lớn), hệ quả là quá tải lưới điện một số khu vực hoặc đầu tư tại những nơi có nhu cầu điện thấp, phải tải điện đi xa.

Để khắc phục nhược điểm này, cần có chính sách khuyến khích phát triển theo vùng, miền. Giá FIT được áp dụng chung, không phân biệt quy mô sẽ dẫn đến bất cập, các dự án có quy mô lớn sẽ mang lại hiệu quả cao hơn các dự án có quy mô nhỏ hơn nếu có các điều kiệntự nhiên tương tự. Đề nghị cơ chế giá FIT chỉ áp dụng cho dự án có quy mô nhỏ (khoảng vài MW), đối với các dự án có quy mô từ vài chục MW trở lên, thực hiện đàm phán mua bán điện trực tiếp giữa đơn vị mua điện thuộc Tập đoàn Điện lực Việt Nam với nhà đầu tư, đảm bảo dự án có thể thu hồi vốn và có mức lợi nhuận hợp lý.

Trong cơ chế hỗ trợ các dự án điện mặt trời mái nhà có một số bất cập: (i) Quy định hệ thống điện mặt trời mái nhà có công suất không quá 1 MW, áp dụng chung cho các hộ gia đình và các doanh nghiệp là chưa hợp lý. Điều này dẫn đến nhiều cơ quan, doanh nghiệp có diện tích mái công trình xây dựng lớn, có thể xây dựng điện mặt trời với công suất lớn hơn để cấp điện cho nhu cầu của mình cũng không được xây dựng, gây nên lãng phí tài nguyên và nguồn lực.

Đề nghị phân tách quy định này thành 2 phần, đối với các hộ gia đình, quy định công suất tối đa nhỏ hơn (khoảng vài chục kW); đối với các cơ quan, doanh nghiệp, có thể quy định công suất điện mặt trời không vượt quá nhu cầu công suất cực đại, không hạn chế công suất tối đa. (ii) Quy định các hộ gia đình phải bán toàn bộ điện sản xuất và mua toàn bộ nhu cầu điện từ đơn vị điện lực, sẽ dẫn đến các hộ gia đình phải trả 2 lần thuế cho cùng một đơn vị điện năng: trả thuế VAT cho lượng điện mua từ đơn vị điện lực và trả thuế thu nhập cho khoản tiền bán điện. Để khắc phục bất cập này, đề nghị áp dụng theo cơ chế thanh toán bù trừ (net mettering) như phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ tại Quyết định số 2068/QĐ-TTg ngày 25/11/2015.

Thiếu tiêu chuẩn, quy chuẩn của các dựán năng lượng tái tạo: Cần có các tiêu chuẩn và chứng chỉ để đảm bảo rằng thiết bị được sản xuất hoặc mua sắm từ nước ngoài phù hợp với tiêu chuẩn hiện hành. Việc ban hành các tiêu chuẩn cần thiết nhằm đảm bảo rằng các doanh nghiệp đang vận hành nhà máy đã tuân thủ luật pháp hiện hành. Việc chưa có các tiêu chuẩn cần thiết cũng gây ra sự nhầm lẫn và các nhà sản xuất năng lượng tái tạo phải đối mặt với những khó khăn không cần thiết.

Bài toán tài chính

Các khó khăn về kinh tế và tài chính của dự án NLTT là vốn ban đầu cao, thiếu các tổ chức tài chính, thiếu nhà đầu tư, cạnh tranhtừ nhiên liệu hóa thạch và ít trợ cấp hơn so với nhiên liệu truyền thống. Những yếu tố này đã ngăn cản NLTT trở nên phổ biến.

Các dự án NLTT hiện khó tiếp cận nguồn vốn tín dụng trong nước, do nhiều ngân hàng xem NLTT có rủi ro cao nên yêu cầu tỷ lệ vốn chủ đầu tư cao (từ 30-40%) và lãi suất vay vốn cao (từ 10% trở lên), đã gây nhiều khó khăn cho quá trình thu xếp tài chính. Việc vay vốn từ các ngân hàng và tổ chức tài chính nước ngoài, mặc dù lãi suất thấp hơn (khoảng 4-5%), nhưng doanh nghiệp trong nước cũng khó tiếp cận được do yêu cầu phải có bảo lãnh Chính phủ.

Để đảm bảo hiệu quả và sớm triển khai đưa dự án vào hoạt động theo tiến độ, các nhà đầu tư trong nước thường hợp tác với nhà đầu tư nước ngoài dưới hình thức chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ dự án để được tiếp cận nguồn vốn vay từ nước ngoài với lãi suất thấp.

Ngoài hỗ trợ về cơ chế chính sách, trợ cấp từ ngân sách cho dự án năng lượng tái tạo không đáng kể. Để tạo nguồn tài chính hỗ trợ, đề nghị Chính phủ sớm ban hành chính sách các tổ chức, cá nhân sử dụng nhiên liệu hóa thạch cho mục đích năng lượng phải đóng phí môi trường tương ứng với khối lượng nhiên liệu được sử dụng. Một phần phí môi trường được sử dụng cho khuyến khích phát triển và sử dụng nguồn năng lượng tái tạo thông qua Quỹ phát triển năng lượng bền vững.

Vướng mắc công nghệ

Phát triển không đồng bộ giữa các dự án NLTT với lưới điện truyền tải: Để xây dựng và đưa vào vận hành một dự án NLTT thường chỉ mất khoảng 6 tháng tới một năm, trong khi để triển khai các thủ tục đầu tư và xây dựng một công trình đường dây, hoặc trạm biến áp truyền tải thông thường từ 2 đến 3 năm, nếu vướng mắc về đền bù, giải phóng mặt bằng, v.v... thì  thời gian cón kéo dài thêm 1 - 2 năm. Việc không đồng bộ giữa phát triển nguồn NLTT và lưới điện truyền tải đã gây ra các điểm “nghẽn” về truyền tải, phải giảm công suất phát của các nguồn.

Để khắc phục, cần có sự phối hợp chặt chẽ hơn giữa các bên liên quan: Cơ quan quản lý nhà nước Trung ương và địa phương, chủ đầu tư và đơn vị điện lực trong quá trình thẩm định, phê duyệt Quy hoạch, chủ trương đầu tư trong quá trình chuẩn bị đầu tư và đầu tư. Lưới điện cần được đầu tư mới hoặc nâng cấp trước khi kết nối với các nguồn điện sử dụng NLTT.

Nếu chưa có thỏa thuận liên quan đến trách nhiệm của mỗi bên trong việc thực hiện đầu tư lưới điện thì không được khởi công xây dựng công trình. Các dự án điện gió, điện mặt trời có công suất biến đổi phụ thuộc vào các điều kiện tự nhiên (tốc độ gió, bức xạ mặt trời), điều này ảnh hưởng một phần đến quá trình vận hành hệ thống điện. Khi tỷ trọng các nguồn điện gió, điện mặt trời tăng lên trong thời gian tới, cần có giải pháp để đảm bảo vận hành an toàn,liên tục hệ thống điện quốc gia.

Các giải pháp cần thực hiện, gồm: Nâng cao độ chính xác của công tác dự báo thời tiết; kết hợp phát triển các nguồn thủy điện, thủy điện tích năng, Tuabin khí đơn; phát triển hệ thống lưu trữ năng lượng quy mô lớn và đầu tư phát triển, cải tạo hệ thống lưới truyền tải; thực hiện quản lý phía cầu. Thiếu nguồn nhân lực trình độ cao: Vì công nghệ năng lượng tái tạo tương đối mới, Việt Nam hiện thiếu hụt nguồn nhân lực trong tất cả các lĩnh vực, từ đầu tư xây dựng, quản lý, vận hành, bảo trì,...Trong nhiều trường hợp phải thuê chuyên gia nước ngoài. Việc thiếu thiết bị, linh kiện và phụ tùng thay thế cũng đòi hỏi chi phí sản xuất tăng đáng kể, bởi các mặt hàng này cần phải nhập khẩu từ các nước khác, do đó phải mua với giá cao và do đó làm tăng chi phí chung.

Để khắc phục cần phải thực hiện đào tạo nguồn nhân lực trong lĩnh vực NLTT, trong tất cả các khâu: Đào tạo cơ bản các cấp từ phổ thông đến đại học, dạy nghề; tiếp thu, tiến tới tự chủ về công nghệ, nâng cao khả năng chế tạo thiết bị thay thế.

Các khó khăn, vướng mắc trong việc chấp nhận từ xã hội

Có hiện tượng mọi người nói chung ủng hộ NLTT, nhưng lại phản đối dự án ở khu vực lân cận của họ. Các đề xuất dự án điện tái tạo thường vấp phải sự phản đối của người dân và một số tổ chức xã hội. Sự phản đối của công chúng xảy ra vì một số lý do, bao gồm tác động cảnh quan, suy thoái môi trường và thiếu sự quan tâm tham vấn giữa các cộng đồng địa phương.

Các dự án NLTT có các đặc thù: Đối với các dự án điện gió, chỉ sử dụng đất lâu dài đối với cột điện gió và một phần diện tích cần thiết để tập kết vật tư cho sửa chữa, bảo dưỡng; đối với các dự án điện mặt trời, diện tích đất vẫn có thể canh tác các cây trồng phù hợp (đối với các dự án trên mặt đất) hoặc nuôi trồng thủy sản (đối với các dự án trên mặt nước). Như vậy, các dự án NLTT có thể kết hợp với sản xuất nông nghiệp.

Việc thu hồi đất để thực hiện các dự án NLTT như hiện nay đang gặp một số khó khăn bất cập:

- Phải thực hiện các thủ tục chuyển đổi mục đích sử dụng đất, thực hiện công tác đền bù, giải phóng mặt bằng, cần điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt. Việc này dẫn đến công tác chuẩn bị đầu tư kéo dài, tăng chi phí của dự án.

- Tại hầu hết các dự án đều có vướng mắc giữa nhà đầu tư và người nông dân bị thu hồi đất do hiện nay đơn giá bồi thường, giải phóng mặt bằng do các địa phương ban hành thấp hơn nhiều so với giá thị trường. Ngoài ra, người nông dân bị thu hồi đất, sẽ không có đất để mưu sinh, dễ bị bần cùng hóa, ảnh hưởng đến phát triển bền vững tại khu vực nông thôn.

Để khắc phục tình trạng này có thể thực hiện theo các hướng người nông dân cho doanh nghiệp thuê đất để thực hiện dự án, giá thuê đất có thể thay đổi theo thời gian theo cơ chế thị trường, người nông dân vẫn sản xuất trên đất của mình. Theo phương án này, chủ đầu tư cũng không phải thực hiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất.

Kết luận

Về lâu dài, do nhận thức về tác hại môi trường ngày càng được nâng cao, nguồn nhiên liệu hoá thạch (than, khí đốt) ngày càng cạn kiệt, không bền vững, nguồn năng lượng tái tạo có tác động tối thiểu đến môi trường và không cạn kiệt, sẽ là một giải pháp cho vấn đề bền vững lâu dài. Tuy nhiên, mặc dù ngày càng nhận thức được những lợi thế đa dạng của năng lượng tái tạo, nhưng sự phổ biến của năng lượng tái tạo tại Việt Nam còn hạn chế.

Với việc nhận diện được các khó khăn, vướng mắc về pháp lý, kinh tế, công nghệ và xã hội và đề xuất các giải pháp tháo gỡ; với sự chung tay, giúp sức của các cấp quản lý tại Trung ương, địa phương, sự nỗ lực của các doanh nghiệp liên quan, nguồn năng lượng tái tạo được kỳ vọng sẽ phát triển nhanh chóng trong thời gian tới.

Theo Nhà đầu tư